Rifiuti bollettino di informazione normativa - direttore: Paola Ficco

Il commento

1. La sentenza della Corte di Giustizia del 28 marzo 2019
La Corte di Giustizia ha esaminato la domanda pregiudiziale proposta nell’ambito di un giudizio avanti all’autorità giudiziaria estone promosso da una società nei confronti della locale Agenzia per l’ambiente, avverso il diniego dell’accertamento della cessazione della qualifica di rifiuto dei fanghi di depurazione dopo il trattamento di recupero.
La società si occupa della canalizzazione di acque reflue urbane, nonché del trattamento delle acque reflue in un impianto a fanghi attivi e volendo commercializzare i fanghi di depurazione delle acque reflue urbane così trattate come terriccio per aree verdi, chiedeva che tale operazione fosse autorizzata come recupero.
Tuttavia, la Repubblica di Estonia ha recepito l’articolo 6 della direttiva 2008/98/Ue prevedendo che la cessazione della qualifica di rifiuto può avvenire solo sulla base di un atto dell’Unione o di un regolamento del Ministro dell’Ambiente che definisca i criteri per l’accertamento della cessazione della qualifica di rifiuto. Tali criteri per i fanghi di depurazione però mancavano.

Di qui il diniego dell’autorizzazione per l’operazione di recupero dei fanghi di depurazione delle acque reflue urbane da parte dell’Agenzia per l’ambiente ed il conseguente ricorso al Tribunale amministrativo di Tallinn, Estonia, per ottenere l’annullamento dei provvedimenti di rigetto e la condanna dell’Agenzia per l’ambiente a modificare le autorizzazioni che ne derivano o, in mancanza, a rilasciare nuove autorizzazioni fondate sul codice richiesto.
Il giudice estone ha deciso di sospendere il procedimento e di sollevare dinanzi alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
“1) Se l’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98/UE, debba essere interpretato nel senso che è conforme a tale disposizione un atto giuridico nazionale il quale prevede che, in mancanza di criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto stabiliti a livello di Unione con riferimento a un determinato tipo di rifiuti, detta cessazione dipenda dalla sussistenza per uno specifico tipo di rifiuti di criteri di portata generale stabiliti mediante un atto giuridico nazionale.
2) Se, in mancanza di criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto stabiliti a livello di Unione con riferimento a un determinato tipo di rifiuti, l’articolo 6, paragrafo 4, primo periodo, della direttiva 2008/98/Ce conferisca al detentore dei rifiuti il diritto di chiedere all’autorità competente o a un giudice di uno Stato membro di accertare detta cessazione in linea con la giurisprudenza applicabile della Corte di giustizia dell’Unione europea a prescindere dal fatto che per uno specifico tipo di rifiuti esistano criteri stabiliti mediante un atto giuridico nazionale di portata generale”.

Oggetto della intepretazione richiesta è l’articolo 6 della direttiva 2008/98/Ce nel testo precedente alla modifica apportata dalla direttiva 2018/851/Ue e precisamente:
• il paragrafo 1, primo comma, il quale enuncia le condizioni alle quali devono rispondere i criteri specifici che consentono di determinare quali rifiuti cessano di essere rifiuti, ai sensi dell’articolo 3, punto 1, di tale direttiva, qualora abbiano subìto un’operazione di recupero o di riciclaggio. Al paragrafo 29 la sentenza ricorda che “le condizioni previste all’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98 e che devono essere soddisfatte dai criteri specifici che consentono di stabilire quali rifiuti cessino di essere rifiuti, ai sensi dell’articolo 3, punto 1, di tale direttiva, qualora abbiano subìto un’operazione di recupero o di riciclaggio non possono, di per sé, consentire di dimostrare direttamente che taluni rifiuti o talune categorie di rifiuti non devono più essere considerati tali (v., in tal senso, sentenza del 7 marzo 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C-358/11, EU:C:2013:142, punto 55)”;
• il paragrafo 2, secondo cui la definizione delle regole di applicazione del paragrafo 1 di tale articolo è affidata alla Commissione, per l’adozione di criteri specifici che consentano di determinare la cessazione della qualifica di rifiuto;
• il paragrafo 4, che recita: “Se non sono stati stabiliti criteri a livello comunitario in conformità della procedura di cui ai paragrafi 1 e 2, gli Stati membri possono decidere, caso per caso, se un determinato rifiuto abbia cessato di essere tale tenendo conto della giurisprudenza applicabile. Essi notificano tali decisioni alla Commissione in conformità della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998 che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione ove quest’ultima lo imponga”.

La risposta della Corte di Giustizia è stata che l’articolo 6, paragrafo 4, deve essere interpretato nel senso che esso:
• non osta a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, in forza della quale, qualora non sia stato definito alcun criterio a livello dell’Unione europea per la determinazione della cessazione della qualifica di rifiuto per quanto riguarda un tipo di rifiuti determinato, la cessazione di tale qualifica dipende dalla sussistenza per tale tipo di rifiuti di criteri di portata generale stabiliti mediante un atto giuridico nazionale, e
• non consente a un detentore di rifiuti, in circostanze come quelle di cui al procedimento principale, di esigere l’accertamento della cessazione della qualifica di rifiuto da parte dell’autorità competente dello Stato membro o da parte di un giudice di tale Stato membro.

2. L’erronea lettura “riduttiva” della sentenza della Corte di Giustizia
All’indomani della sentenza della Corte di Giustizia si sono levate voci tendenti a ridurre la portata della decisione.
In primo luogo, si è affermato che la stessa sarebbe limitata alla sola vicenda dei fanghi di depurazione e comunque alla sola situazione normativa dell’Estonia.

Tali critiche non colgono nel segno.
Oggetto della decisione è l’interpretazione dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98/Ce, nel testo precedente alla modifica apportata dalla direttiva 2018/851/Ue, cioè la norma di carattere generale sui poteri degli Stati membri di decidere, caso per caso, se un determinato rifiuto abbia cessato di essere tale quando non siano stati stabiliti criteri a livello comunitario.
La vicenda estone relativa ai fanghi di depurazione ha costituito quindi solo l’occasione che ha spinto il giudice nazionale, chiamato ad applicare per quella fattispecie la norma europea generale, a chiederne l’interpretazione alla Corte di Giustizia.

Va perciò escluso che la sentenza abbia affermato un principio relativo solo ai casi di fanghi di depurazione.

Al contrario, la sentenza contiene una interpretazione del citato articolo 6, paragrafo 4, della direttiva, avente la valenza propria delle sentenze emesse dalla Corte in via pregiudiziale, ai sensi dell’articolo 267 del Trattato Ue, le quali riguardano “l’interpretazione dei Trattati e la validità e l’interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione” e non già le norme nazionali la cui applicazione richiede l’interpretazione di quella europea.

È utile ricordare che la giurisprudenza della Corte di Giustizia, fin dalla sentenza del 2 febbraio 1988, nel caso Barra contro Belgio (causa C-309/85) ha affermato la natura dichiarativa “ex tunc” delle sue decisioni sull’interpretazione di una norma di diritto europeo; con esse, quindi, chiarisce e precisa il senso e la portata della norma stessa come deve o avrebbe dovuto essere compresa e applicata dal momento della sua entrata in vigore. Ne consegue che la norma così interpretata può e deve essere applicata dal giudice anche a rapporti giuridici sorti e costituiti prima della sentenza che ha pronunciato sulla domanda d’interpretazione. Solo in via eccezionale la Corte, in applicazione del principio generale della certezza del diritto, inerente all’ordinamento giuridico comunitario, e in considerazione dei gravi inconvenienti che l’emananda sentenza potrebbe causare per il passato nei rapporti giuridici costituiti in buona fede, può decidere, motivando adeguatamente, di limitare la possibilità per gli interessati di valersi della disposizione da essa interpretata onde rimettere in questione detti rapporti giuridici.

Gli effetti nell’ordinamento interno delle sentenze della Corte di Giustizia sono stati chiariti dalla Corte costituzionale fin dagli anni “80”.
Dopo la sentenza Granital (n. 170/1984), con la quale la Corte costituzionale chiarì i rapporti tra norme europee direttamente applicabili e norme interne, nel senso della non applicazione di queste se incompatibili con le prime, a partire dalla sentenza n. 113/1985, la Corte costituzionale ha costantemente affermato che il principio secondo cui la normativa europea entra e permane in vigore, nel nostro territorio, senza che i suoi effetti siano intaccati dalla legge ordinaria dello Stato, tutte le volte che essa soddisfa il requisito dell’immediata applicabilità, vale non soltanto per la disciplina prodotta dagli organi Ue mediante regolamento, ma anche per le statuizioni risultanti dalle sentenze interpretative della Corte di Giustizia.

In seguito, con la sentenza n. 389/1989, la Corte costituzionale chiarì che poiché “spetta alla Corte di Giustizia assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione del medesimo Trattato, se ne deve dedurre che qualsiasi sentenza che applica e/o interpreta una norma comunitaria ha indubbiamente carattere di sentenza dichiarativa del diritto comunitario, nel senso che la Corte di Giustizia, come interprete qualificato di questo diritto, ne precisa autoritariamente il significato con le proprie sentenze e, per tal via, ne determina, in definitiva, l’ampiezza e il contenuto delle possibilità applicative. Quando questo principio viene riferito a una norma comunitaria avente ‘effetti diretti’ – vale a dire a una norma dalla quale i soggetti operanti all’interno degli ordinamenti degli Stati membri possono trarre situazioni giuridiche direttamente tutelabili in giudizio – non v’è dubbio che la precisazione o l’integrazione del significato normativo compiute attraverso una sentenza dichiarativa della Corte di Giustizia abbiano la stessa immediata efficacia delle disposizioni interpretate” 1.

La seconda obiezione riguarda il presunto contrasto tra il dispositivo della sentenza, laddove afferma che l’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98/Cenon consente a un detentore di rifiuti, in circostanze come quelle di cui al procedimento principale, di esigere l’accertamento della cessazione della qualifica di rifiuto da parte dell’autorità competente dello Stato membro o da parte di un giudice di tale Stato membro”, ed il punto 24 della motivazione”, per il quale “risulta, inoltre, dalla formulazione dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98 che gli Stati membri possono prevedere la possibilità di decisioni relative a casi individuali, in particolare sulla base delle domande presentate dai detentori della sostanza o dell’oggetto qualificati come ‘rifiuti’, ma possono anche adottare una norma o una regolamentazione tecnica relativa ai rifiuti di una determinata categoria o di un determinato tipo di rifiuti. Infatti, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 49 delle sue conclusioni, l’obbligo, contenuto in tale disposizione, di notificare siffatte misure alla Commissione allorché la direttiva 98/34, come modificata dalla direttiva 98/48, lo richiede riguarda i progetti di regola tecnica e non le decisioni individuali”.

Va premesso che secondo le regole generali è il dispositivo a fissare la statuizione giudiziale, mentre il contrasto tra dispositivo e motivazione consente di ricorrere a quest’ultima solo se la divergenza dipenda da un errore materiale, obiettivamente riconoscibile, contenuto nel dispositivo, che rende il ricorso alla motivazione necessario per individuare l’errore medesimo ed eliminarne i relativi effetti 2.

Nel caso in esame non si verifica tale situazione, in quanto il citato punto 24 si limita a riconoscere (in via astratta) una duplice opzione per gli Stati membri, tra la possibilità di decisioni relative a casi individuali, ovvero (significativa la locuzione “ma possono anche”) l’adozione di una norma o una regolamentazione tecnica relativa ai rifiuti di una determinata categoria o di un determinato tipo di rifiuti.

Si riporta il punto 49 delle conclusioni dell’Avvocato Generale che specifica tale duplice opzione: “occorre anzitutto chiarire che, a norma dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva sui rifiuti, gli Stati membri possono fissare i criteri volti a definire quando un rifiuto cessa di essere tale. È vero che, in base alla disposizione in esame, essi possono decidere caso per caso: tuttavia, ciò non significa che gli Stati membri possono unicamente adottare decisioni individuali per determinati rifiuti o per determinati detentori di rifiuti. L’articolo 6, paragrafo 4, secondo periodo, ricorda loro invece che dette decisioni devono essere notificate alla Commissione in conformità della direttiva sulle norme e sulle regolamentazioni tecniche, ove quest’ultima lo imponga. Tuttavia, la direttiva succitata non si applica alle decisioni individuali, ma ai progetti di regolamentazioni tecniche. In linea di principio, i criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto di determinati tipi di rifiuti vi ricadrebbero. Inoltre, tali criteri sono molto più utili per una corretta e coerente applicazione della normativa sui rifiuti rispetto a una limitazione alle decisioni individuali”.

Sembra di capire che l’interpretazione dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva è nel senso che, in assenza di criteri nazionali, gli Stati membri possono gestire i casi non previsti nell’alternativa tra decisioni individuali che, non costituendo progetto di regola tecnica, non devono essere notificati alla Commissione, e l’adozione di una norma o una regolamentazione tecnica da notificare.
In entrambi i casi (ed è questo il punto fondamentale della sentenza) è comunque necessaria una espressa previsione normativa da parte dello Stato membro che regolamenti tali opzioni procedimentali, mancando la quale, nel caso di concomitante carenza di criteri europei, decisioni caso per caso non possono essere richieste all’autorità competente od al giudice dagli interessati, invocando direttamente l’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98/Ce.

Non vi è quindi alcuna contraddizione tra il punto 24 ed il dispositivo della sentenza, la quale si riferisce ad una fattispecie in cui tale espressa previsione normativa mancava nello Stato estone.

3. Le decisioni caso per caso sull’End of Waste nel nuovo articolo 6 della direttiva 2008/98/Ce modificato dalla direttiva 2018/851/Ue.
La sentenza della Corte di Giustizia si esprime sull’interpretazione dell’articolo 6, par. 4, direttiva 2008/98 nella sua versione precedente alla modifica intervenuta con la direttiva 2018/851/Ue.
Sembra allora opportuno verificarne la portata con riferimento al testo di nuova formulazione (il termine di recepimento per le modifiche apportate dalla recente direttiva è fissato al 5 luglio 2020).
Qui di seguito le due norme vengono riproposte in forma tabellare per comprenderne immediatamente le differenze.

 

Articolo 6, par. 4, direttiva 2008/98 prima della modifica

Articolo 6, par. 4, direttiva 2008/98 dopo la modifica

4. Se non sono stati stabiliti criteri a livello comunitario in conformità della procedura di cui ai paragrafi 1 e 2, gli Stati membri possono decidere, caso per caso, se un determinato rifiuto abbia cessato di essere tale tenendo conto della giurisprudenza applicabile. Essi notificano tali decisioni alla Commissione in conformità della direttiva 98/34/Ce del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998 che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione ove quest’ultima lo imponga.

4. Laddove non siano stati stabiliti criteri a livello di Unione o a livello nazionale ai sensi, rispettivamente, del paragrafo 2 o del paragrafo 3, gli Stati membri possono decidere caso per caso o adottare misure appropriate al fine di verificare che determinati rifiuti abbiano cessato di essere tali in base alle condizioni di cui al paragrafo 1, rispecchiando, ove necessario, i requisiti di cui al paragrafo 2, lettere da a) a e), e tenendo conto dei valori limite per le sostanze inquinanti e di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente e sulla salute umana. Tali decisioni adottate caso per caso non devono essere notificate alla Commissione in conformità della direttiva (Ue) 2015/1535.
Gli Stati membri possono rendere pubbliche tramite strumenti elettronici le informazioni sulle decisioni adottate caso per caso e sui risultati della verifica eseguita dalle autorità competenti.

 

La nuova versione dell’articolo 6, par. 4, della direttiva si pone il problema della carenza sia dei criteri Ue che di quelli nazionali e stabilisce che, in tale situazione, gli Stati membri possono decidere “caso per caso” senza necessità di notificare alla Commissione Ue.
La previsione si pone chiaramente nella stessa linea del punto 24 della sentenza della Corte di Giustizia laddove ammette la possibilità di decisioni individuali (“caso per caso”) che non vanno notificate alla Commissione, quale alternativa a decisioni di carattere generale che, in quanto contenenti regole tecniche, vanno notificate.
Come chiarisce la guida all’interpretazione dei temi chiave della direttiva 2008/98 elaborata dalla DG Environment del giugno 2012, a pag. 24 (par. 1.3.4) in tali ipotesi non sussiste l’obbligo di notifica previsto dall’articolo 6 della direttiva, anche se le decisioni sul singolo caso “possono essere basate su disposizioni amministrative generali per le quali la notifica è obbligatoria” 3.

Deve altresì essere ribadito il dictum della sentenza della Corte di Giustizia nella parte in cui esclude la possibilità di diretta applicazione dell’articolo 6, par. 4, nel consentire decisioni individuali e richiede una disciplina nazionale che regolamenti tale procedura.

Diversa però è la questione se la norma europea ammetta che tale disciplina consenta ad ogni autorità competente di concedere le autorizzazioni per l’End of Waste.

Il quesito sorge perché l’ultimo periodo del nuovo articolo 6, par. 4, nel prevedere che “gli Stati membri possono rendere pubbliche tramite strumenti elettronici le informazioni sulle decisioni adottate caso per caso e sui risultati della verifica eseguita dalle autorità competenti” distingue chiaramente tra “Stati membri” ed “Autorità competenti”.
Tuttavia, a parte la previsione nella norma di una mera attività di verifica da parte di queste ultime, occorre ricordare che nella citata guida all’interpretazione dei temi chiave della direttiva 2008/98 si legge che Stato membro “significa qualsiasi livello all’interno dello Stato membro incaricato di sviluppare tali criteri nell’ambito della struttura amministrativa nazionale” 4.

Per l’ordinamento europeo, quindi, è indifferente quale sia l’articolazione dello Stato membro competente a decidere caso per caso. Tale competenza è, quindi, una questione di carattere interno, che va risolta sulla base dei principi degli ordinamenti nazionali e in coerenza con essi.

4. Le decisioni caso per caso nell’ordinamento italiano dopo il Consiglio di Stato del 28 febbraio 2018
La preclusione nella disciplina nazionale per autorizzazioni da rilasciare caso per caso dall’autorità competente (le Regioni, ex articolo 196, comma 1, lettera d) ed e) Dlgs 152/2006) una volta che sia verificato il rispetto delle condizioni generali richieste per la cessazione della qualifica di rifIuti previste dall’articolo 184-ter, comma 1, Dlgs 152/2006 5 è stata affermata a chiare lettere dal Consiglio di Stato con la sentenza del 28 febbraio 2018 n. 1229/2018.

Il Tar del Veneto, Sezione Terza (Venezia), sentenza 28 dicembre 2016, n. 1422, aveva affermato che “la mancanza di regolamenti comunitari o di decreti ministeriali relativi alle procedure di recupero” di determinati rifiuti, “lungi dal precludere sic et simpliciter il potere” dell’Autorità competente “di valutare comunque, caso per caso, l’eventuale rilascio (nel rispetto delle quattro condizioni previste dall’articolo 184-ter, comma 1, Dlgs 152/2006) delle relative autorizzazioni”, “comporta al contrario il potere ed il dovere appunto di procedere ad una analisi, ad una valutazione e ad una decisione casistica, rilasciando la autorizzazione integrata ambientale qualora la sostanza che si ottiene dal trattamento e dal recupero del rifiuto soddisfi le quattro condizioni previste dall’articolo 184-ter, comma 1, Dlgs n. 152/2006, in conformità all’articolo 6, par. 1, della direttiva 2008/98/CE” 6.

La decisione è stata riformata dal Consiglio di Stato con la citata sentenza, osservando
“2.2. (…) se, in linea generale, la disciplina della cessazione della qualifica di ‘rifiuto’ è riservata alla normativa comunitaria, nondimeno questa ha consentito che, in assenza di proprie previsioni, gli Stati membri possano valutare caso per caso tale possibile cessazione – si ripete, solo in assenza di indicazioni comunitarie e, dunque, non in contrasto con le stesse – dandone informazione alla Commissione.
Il destinatario del potere di determinare la cessazione della qualifica di rifiuto è, per la direttiva, lo ‘Stato’, che assume anche obbligo di interlocuzione con la Commissione.
La stessa direttiva UE, quindi, non riconosce il potere di valutazione ‘caso per caso’ ad enti e/o organizzazioni interne allo Stato, ma solo allo Stato medesimo, posto che la predetta valutazione non può che intervenire, ragionevolmente, se non con riferimento all’intero territorio di uno Stato membro.
Ciò è quanto ha fatto il legislatore statale, attribuendo tale potere al Ministero dell’Ambiente, ed anzi fornendo una lettura del ‘caso per caso’, non già riferito al singolo materiale da esaminare ed (eventualmente) declassificare con specifico provvedimento amministrativo, bensì inteso come ‘tipologia’ di materiale da esaminare e fare oggetto di più generale previsione regolamentare, a monte dell’esercizio della potestà provvedimentale autorizzatoria.
D’altra parte, la previsione della competenza statale in materia di declassificazione ‘caso per caso’ del rifiuto appare del tutto coerente, oltre che con la citata direttiva UE, anche con l’articolo 117, comma secondo, lettera s) della Costituzione che, come è noto, attribuisce alla potestà legislativa esclusiva (e, dunque, anche alla potestà regolamentare statale), la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.
È del tutto evidente che, laddove si consentisse ad ogni singola Regione, di definire, in assenza di normativa UE, cosa è da intendersi o meno come rifiuto, ne risulterebbe vulnerata la ripartizione costituzionale delle competenze tra Stato e Regioni.

2.3. Alla luce di quanto esposto, non può essere condivisa la sentenza impugnata laddove essa afferma che ‘la mancanza di regolamenti comunitari o di decreti ministeriali relativi alle procedure di recupero di determinati rifiuti, lungi dal precludere sic et simpliciter il potere dell’Autorità competente di valutare comunque, caso per caso, l’eventuale rilascio (nel rispetto delle quattro condizioni previste dall’articolo 184-ter, co. 1, Dlgs. n. 152 del 2006) delle relative autorizzazioni, comporta al contrario il potere e il dovere appunto di procedere ad una analisi, ad una valutazione e ad una decisione casistica, rilasciando l’autorizzazione integrata ambientale qualora la sostanza che si ottiene dal trattamento e dal recupero del rifiuto soddisfi le quattro condizioni’.
Né può essere condiviso quanto sostenuto dalla società appellata, secondo la quale la direttiva UE n. 98/2008, andrebbe interpretata nel senso di consentire ‘allo Stato membro, in tutte le sue articolazioni, incluse le Regioni (a ciò delegate dallo stesso Stato membro) e gli enti eventualmente delegati dalle stesse Regioni per le procedure di autorizzazione’ di stabilire i criteri EoW (cioè i criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto (memoria del 7 aprile 2017, pag. 13).
Ed infatti, la stessa ‘Guida’ all’interpretazione della direttiva prevede che ‘gli Stati membri possono decidere a livello nazionale se certi rifiuti possono cessare di essere rifiuti’, il che, lungi dall’intendersi come la possibilità di individuare qualsiasi Ente (anche non statale) come attributario della competenza, deve essere invece inteso – in modo più coerente e ragionevole – come un riferimento all’ambito di efficacia della declassificazione, la quale deve intervenire, appunto, a livello nazionale, cioè per tutto l’ambito territoriale dello Stato membro.
Fermo quanto ora affermato, occorre comunque osservare che, in ogni caso, la scelta fatta dal legislatore nazionale con l’articolo 184-ter cit., in legittimo esercizio di potestà legislativa esclusiva, è stata quella di individuare nel regolamento ministeriale l’atto idoneo ad intervenire ai fini della declassificazione ‘caso per caso’, il che – ove anche si volesse sostenere una interpretazione diversa della direttiva n. 98/2008 – rende superflua ogni ulteriore considerazione”.

Pertanto, anche se la direttiva nella sua nuova formulazione consente, in difetto di criteri eurounitari o nazionali, la decisione caso per caso all’autorità competente (diversamente da quanto in precedenza stabilito), l’assetto costituzionale italiano non si presta a questa possibilità. Infatti, la disciplina dei rifiuti ricade, “per costante giurisprudenza costituzionale, nella più generale materia della ‘tutela dell’ambiente e dell’ecosistema’” 7.
All’attribuzione allo Stato della competenza in ordine alla disciplina dei rifiuti consegue che “non sono (…) ammesse iniziative delle Regioni di regolamentare nel proprio ambito territoriale la materia” 8.
Del resto, la normativa statale esistente in tema di rifiuti si pone come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza. 9
In ogni caso, va anche considerato che con un End of Waste concesso caso per caso dalle diverse autorità competenti sul territorio, sarebbe impossibile garantire “il rispetto dei livelli uniformi di tutela apprestati dallo Stato” 10.

Quindi, pur essendo le Regioni titolate del potere di concedere le autorizzazioni per il recupero, esse tuttavia sono sprovviste di quello di individuare autonomamente i criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto in base ai quali concedere tali autorizzazioni.

In altri termini, non possono adottare il paradigma di riferimento in base al quale poter decidere se un materiale o una sostanza diventati rifiuti possono accedere al regime dell’End of Waste.
La conseguenza, come affermato dal Tar Veneto in un’altra pronuncia sul medesimo tema 11, è stata “un “blocco” a tempo indeterminato per le autorizzazioni delle procedure di recupero dei rifiuti, qualora tali procedure non siano previamente contemplate da appositi regolamenti comunitari (ai sensi del citato articolo 6 della direttiva 2008/98/CE) o nazionali (ai sensi dell’articolo 184-ter, comma 2, Dlgs 152/2006), che ne disciplinino i criteri specifici di operatività” (la sentenza parla anche di “palese contrasto con la disciplina comunitaria”, affermazione però smentita dalla Corte di Giustizia nella recente sentenza).

5. Una possibile soluzione transitoria
Le considerazioni che precedono rendono evidente che la possibilità di autorizzazioni caso per “caso per caso” comporterebbe la violazione dei principi sanciti dall’articolo 117, comma secondo, lettera s), Cost. e dall’articolo 196 del Codice ambientale; infatti, nessuna norma attribuisce alle Regioni potestà legislativa in materia di EoW che, pertanto, rimane attratta nella competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell’indicato articolo 117 Cost.

Dalla violazione dell’indicato articolo 117 Cost., deriva che la circolazione del rifiuto resterebbe limitata nell’ambito dei confini regionali (se non addirittura provinciali), limitandone (di fatto) transiti e mercato. Il che complicherebbe, e non di poco, il tutto.

Infatti, in assenza di un provvedimento di armonizzazione di livello statale, deferendo alle Regioni la potestà decisionale sui criteri di EoW non verrebbero garantite in modo uniforme sul territorio nazionale né la tutela per l’ambiente né la salute umana né la tutela della concorrenza né la parità di trattamento tra imprese.
Anche con la nuova versione dell’articolo 6, comma 4, la situazione non muterebbe, in quanto “la previsione della competenza statale in materia di declassificazione ‘caso per caso’ del rifiuto appare del tutto coerente (…) con l’articolo 117, comma secondo, lettera s) della Costituzione che, come è noto, attribuisce alla potestà legislativa esclusiva (e, dunque, anche alla potestà regolamentare statale), la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema. È del tutto evidente che, laddove si consentisse ad ogni singola Regione, di definire, in assenza di normativa Ue, cosa è da intendersi o meno come rifiuto, ne risulterebbe vulnerata la ripartizione costituzionale delle competenze tra Stato e Regioni” 12.

Questa inevitabile violazione del dettato costituzionale e l’altrettanto inevitabile disparità di vedute a livello locale, dovrebbero far riflettere seriamente:
• sulla effettiva convenienza dell’auspicato “caso per caso” che sembra poter esitare dal recepimento della nuova formulazione dell’articolo 6, par. 4, direttiva 2008/98/Ce (come modificata dalla direttiva 2018/851/Ue)
• sulla necessità di valorizzare al massimo quanto (poco) si ha in termini di uniformità (i decreti sul recupero agevolato).

Non va però dimenticato che i rifiuti rappresentano l’aspetto speculare della produzione, per cui i settori merceologici interessati sono decisamente molto numerosi.
Il che rende assai remota ogni possibilità di adottare appositi decreti End of Waste nel breve periodo. A livello comunitario, poi, non ci sono specifici lavori in corso capaci di approdare a breve termine ad un risultato che interessi più settori merceologici.
Occorre, allora riflettere in altri termini e provare a formulare un’ipotesi alternativa attingendo a norme esistenti e valorizzandole nella loro possibilità previsione.
In precedenza, le autorità competenti per le autorizzazioni, molto spesso, anziché assumere determinazioni nuove, si sono richiamate direttamente al Dm 5 febbraio 1998 o al Dm 161/2002 o al Dm 269/2005 (per l’ottenimento di Mps dal recupero autorizzato in forma agevolata, rispettivamente, dei rifiuti non pericolosi e pericolosi) trasferendo così anche al recupero autorizzato in forma ordinaria, i criteri previsti per il recupero autorizzato in forma agevolata.

Lo stallo nel quale il settore del riciclo si trova potrebbe allora trovare un punto di soluzione, in attesa dei futuri criteri End of Waste (eurounitari o nazionali) patrimonializzando l’esperienza di questi anni.
Infatti, nell’attesa dei criteri europei e di quelli statali previsti dall’articolo 184-ter, comma 2, Dlgs 152/2006 i criteri statali previsti per la venuta ad esistenza delle Materie prime secondarie o prodotti mediante procedure agevolate (di cui ai decreti ministeriale 5 febbraio 1998 e 12 giugno 2002, n. 161 e Dm 269/2005) ben potrebbero essere utilizzati anche per le procedure ordinarie, diventando quindi, anche i criteri ge netrali per la produzione di End of Waste, in attesa dei futuri sviluppi ma, limitatamente a quanto previsto dall’allegato 1, sub allegato 1 di ciascun decreto.

In altri termini, si dovrebbe prevedere di concedere le autorizzazioni in procedura ordinaria (articoli 208, 209, 211 Dlgs 152/2006 e Aia) usando i criteri declinati dagli indicati decreti sul recupero agevolato ma limitatamente a tipologia, provenienza e caratteristiche dei rifiuti, attività di recupero e caratteristiche di quanto ottenuto da tale attività indicati nell’allegato 1, suballegato 1 rispettivamente del Dm 5 febbraio 1998 e del Dm 161/2002 nonché nell’allegato 1 del Dm 269/2005.

Il recupero agevolato (come lo conosciamo fino ad oggi) continuerebbe indisturbato; semplicemente, quei parametri/criteri indicati diventerebbero il paradigma che le autorità competenti potrebbero usare per concedere l’End of Waste in modo uniforme sul territorio nazionale, senza derive localiste in termini di tipologia, provenienza, Cer, attività di recupero, materiali ottenuti dal recupero o alterazioni della concorrenza tra imprese. Le singole autorità competenti, invece, usando della propria potestà discrezionale, stabilirebbero i parametri relativi alle emissioni in atmosfera, alle quantità di rifiuti ammissibili nell’impianto e da sottoporre alle operazioni di recupero (compresa la messa in riserva).

Dal canto suo il Ministero dell’Ambiente, ai soli fini della concessione delle autorizzazioni di cui agli articoli 208, 209, 211 e Aia, con uno o più decreti, non aventi natura regolamentare, dovrebbe avere il potere di integrare e modificare i citati allegati 1, suballegati 1 (limitatamente a tipologia, provenienza e caratteristiche dei rifiuti, attività di recupero e caratteristiche di quanto ottenuto da tale attività) recati dagli indicati decreti, inserendo nuovi settori e aggiornando, ove necessario, quelli esistenti. Il tutto con il previo parere dei Ministri della salute e delle attività produttive e dell’Ispra 13.
Ciò al fine di consentire l’adeguamento delle operazioni di recupero all’evoluzione tecnica e tecnologica dei processi produttivi.
Tutto questo consentirebbe l’uniformità sul territorio nazionale e garantirebbe “il rispetto dei livelli uniformi di tutela apprestati dallo Stato” 14.

Si potrebbe obiettare che, in regime transitorio, l’utilizzo dei decreti sul recupero agevolato è già consentito dal vigente articolo 184-ter, comma 3. Questo è vero. Tuttavia, tale previsione è fortemente condizionante per gli spazi di discrezionalità del provvedimento di autorizzazione. Infatti, tali criteri vengono richiamati nella loro interezza, compresi i limiti presenti nei loro allegati (in particolare, in tema di quantità), limiti che non attengono affatto alle condizioni della cessazione della qualifica di rifiuto, ma sono solo finalizzati a regolare il recupero in forma semplificata.
Tali limiti di carattere generale, infatti, si giustificano per il recupero semplificato perché questo può essere svolto previa comunicazione di inizio attività e, quindi, in assenza di un previo controllo dell’autorità competente; invece, non si giustificano nel sistema autorizzatorio ordinario. Qui, infatti, tale controllo preventivo è previsto ed alla cui discrezionalità, quindi, deve poter essere affidata la valutazione di quei criteri (quantità dei rifiuti ammissibili in impianto e limiti di emissione in atmosfera) aventi carattere meramente gestionale e dai quali non dipende affatto la cessazione della qualifica di rifiuto (ed infatti essi non sono menzionati né dall’articolo 6, comma 1, della Direttiva 2008/98, nè dall’articolo 184-ter).

Si riporta in calce al presente articolo una ipotesi del nuovo testo del comma 3 dell’articolo 184-ter.

Per quanto questa ipotesi di soluzione transitoria possa non entusiasmare, una soluzione diversa nel senso considerato dal nuovo articolo 6, comma 4, della direttiva come riformulata, non appare perseguibile poiché contraria alle previsioni costituzionali e alla loro interpretazione fornita dalla Corte costituzionale.
È fin troppo noto che le tipologie di rifiuti che possono essere autorizzate da regioni o province dotate di criteri e quindi autorizzabili in modo legittimo dalle autorità competenti sono davvero troppo poche, perché i provvedimenti vigenti che recano i criteri sono davvero pochissimi e precisamente:
• tre a livello europeo (rottami di ferro acciaio e alluminio: regolamento 333/2011; rottami vetrosi: 1179/2012; rottami di rame: 715/2013)
• due a livello nazionale (combustibile solido secondario: Dm 22/2013; conglomerato bituminoso: Dm 69/2018).

Quindi, è più che mai urgente trovare una strategia che, per quanto minimale, ha il vantaggio di aprire non pochi spiragli di carattere industriale a tutto vantaggio della tutela ambientale dal rischio di inquinamento derivante dai rifiuti anche arginando il volume dei trasporti verso l’estero e il loro stazionamento prolungato nei depositi che, troppo spesso, esitano in incendi.

 

3. Nelle more dell’adozione di uno o più decreti di cui al comma 2, continuano ad applicarsi, quanto alle procedure semplificate per il recupero dei rifiuti, le disposizioni di cui ai decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio in data 5 febbraio 1998, 12 giugno 2002, n. 161, e 17 novembre 2005, n. 269. Le autorizzazioni di cui agli articoli 208, 209, 211 e di cui al Titolo III-bis, parte seconda del presente decreto per il recupero dei rifiuti sono concesse dalle autorità competenti sulla base dei criteri indicati nell’allegato 1, suballegato 1, al decreto ministeriale 5 febbraio 1998 e allegato 1, suballegato 1, Dm 12 giugno 2002 n. 161 e allegato 1, Dm 17 novembre 2005, n. 269 per i parametri ivi indicati relativi a tipologia, provenienza e caratteristiche dei rifiuti, attività di recupero e caratteristiche di quanto ottenuto da tale attività. Tali autorizzazioni individuano le condizioni e le prescrizioni necessarie per garantire l’attuazione dei principi di cui all’articolo 178 per quanto riguarda i parametri relativi alle emissioni in atmosfera ed alle quantità di rifiuti ammissibili nell’impianto e da sottoporre alle operazioni di recupero.
Ai soli fini della concessione delle autorizzazioni di cui agli articoli 208, 209, 211 e di cui al Titolo III-bis, parte seconda del presente decreto, con successivi decreti, non aventi natura regolamentare, il Ministero dell’Ambiente, della tutela del territorio e del mare, previo parere dell’Ispra e sentiti i Ministri dello Sviluppo economico e della Salute, provvede a integrare e modificare i citati allegati 1, suballegato 1, al decreto ministeriale 5 febbraio 1998 ed allegato 1, suballegato 1, Dm 12 giugno 2002 n. 161 e allegato 1, Dm 17 novembre 2005, n. 269, quanto ai parametri ivi indicati relativi a tipologia, provenienza e caratteristiche dei rifiuti, attività di recupero e caratteristiche di quanto ottenuto da tale attività per consentire l’adeguamento delle operazioni di recupero all’evoluzione tecnica e tecnologica dei processi produttivi”
.

NOTE
(1)

V. anche la recente Cass. civ., Sez. Unite, n. 31226/2017: “L’interpretazione del diritto dell’Unione elaborata dalla Corte di giustizia è formalmente vincolante per i giudici nazionali, che da essa non possono discostarsi, come si ricava dall’istituto del rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 T.F.U.E., costituente un vero e proprio obbligo per i giudici di ultima istanza; obbligo derogabile, secondo quanto chiarito dalla stessa Corte di giustizia nella fondamentale sentenza 6 ottobre 1982, C-283/81, Cilfit, soltanto nei casi in cui esiste già una sua interpretazione o in cui il significato della disposizione normativa si impone con evidenza tale da non lasciare adito a ragionevoli dubbi. Per il principio di prevalenza del diritto dell’Unione, quale è andato configurandosi nelle convergenti giurisprudenze della Corte Costituzionale e della Corte di giustizia, inoltre, i giudici nazionali sono tenuti a non applicare il diritto interno tutte le volte che questo contrasti con norme dell’Unione direttamente applicabili. Tali sono le norme che, avendo un contenuto chiaro, preciso e incondizionato, attribuiscono ai soggetti, senza necessità di un provvedimento statale di attuazione, situazioni giuridiche tutelabili in giudizio (come avviene, ad es., per i regolamenti, ma anche per le direttive self executing o per le stesse norme dei trattati aventi le medesime caratteristiche). L’applicazione, da parte del giudice nazionale, di una norma di diritto interno contrastante (o secondo un’interpretazione contrastante) con una norma dell’ordinamento dell’Unione, quale risultante dall’interpretazione della Corte di giustizia, equivale pertanto a violazione del diritto dell’Unione”.


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(2)

Cass. pen., Sez. VI, n. 28212/2018.


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(3)

“Single-case decisions do not have to be notified, even though they may be based on general administrative provisions for which notification is mandatory”.


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(4)

Member States (this means any level within the Member State entrusted with the task of developing such criteria under the national administrative structure)”.
Il Consiglio di Stato, con sentenza 28 febbraio 2018, legge questo inciso nel seguente modo: “Ed infatti, la stessa ‘Guida’ all’interpretazione della direttiva – citata dalla appellata – prevede che ‘gli Stati membri possono decidere a livello nazionale se certi rifiuti possono cessare di essere rifiuti’, il che, lungi dall’intendersi come la possibilità di individuare qualsiasi Ente (anche non statale) come attributario della competenza, deve essere invece inteso – in modo più coerente e ragionevole – come un riferimento all’ambito di efficacia della declassificazione, la quale deve intervenire, appunto, a livello nazionale, cioè per tutto l’ambito territoriale dello Stato membro”.


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(5)

Secondo cui:
1. Un rifiuto cessa di essere tale, quando è stato sottoposto a un’operazione di recupero, incluso il riciclaggio e la preparazione per il riutilizzo, e soddisfi i criteri specifici, da adottare nel rispetto delle seguenti condizioni:
a) la sostanza o l’oggetto è comunemente utilizzato per scopi specifici;
b) esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto;
c) la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti;
d) l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana
.”
Va ricordato che secondo il comma 2 dell’articolo 184-teri criteri di cui al comma 1 sono adottati in conformità a quanto stabilito dalla disciplina comunitaria ovvero, in mancanza di criteri comunitari, caso per caso per specifiche tipologie di rifiuto attraverso uno o più decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400. I criteri includono, se necessario, valori limite per le sostanze inquinanti e tengono conto di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente della sostanza o dell’oggetto.


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(6)

Tar Veneto, Venezia, Sez. III, 28.12.2016 n. 1422 (che cita sul punto la precedente sentenza del Tar Veneto, Venezia, Sez. III, 31.10.2016, n. 1224) in www.giustizia-amministrativa.it.


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(7)

C. Cost. n. 373 del 2010, n. 127 del 2010 e n. 61 del 2009.


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(8)

C. Cost. n. 373 del 2010.


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(9)

C.Cost. n. 314 del 2009 e n. 62 del 2008.


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(10)

C. Cost. n. 62 del 2005; n. 247 del 2006; n. 12 del 2007; n. 380 del 2007.


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(11)

Sentenza 10 febbraio 2017, n. 146, avverso la quale non risulta essere stato proposto appello.


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(12)

Consiglio di Stato 28 febbraio 2018, n. 1229, cit.


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(13)

L’articolo 17, comma 3, della legge n. 400/1988, richiamato dal comma 2 dell’articolo 184-ter per l’adozione dei criteri in via ordinaria, prevede: “Con decreto ministeriale possono essere adottati regolamenti nelle materie di competenza del ministro o di autorità sottordinate al ministro, quando la legge espressamente conferisca tale potere. Tali regolamenti, per materie di competenza di più ministri, possono essere adottati con decreti interministeriali, ferma restando la necessità di apposita autorizzazione da parte della legge. I regolamenti ministeriali ed interministeriali non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo. Essi debbono essere comunicati al Presidente del Consiglio dei ministri prima della loro emanazione”. La legge può quindi disciplinare il rapporto con i ministeri interessanti prevedendo una soluzione diversa dal decreto interministeriale e ritenendo sufficiente l’acquisizione di un parere.


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(14)

C. Cost. n. 62 del 2005; n. 247 del 2006; n. 12 del 2007; n. 380 del 2007 citt.


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